Министерство

Министерство (от лат. ministro - служу, управляю), центральный орган государственного управления. Впервые М. были образованы в Западной Европе в 16-17 вв.

В дореволюционной России М. образовались со вступлением на престол Александра I; член Негласного комитета Н. Н. Новосильцевым был подготовлен проект учреждения М., допускающий временное сочетание единоначалия с коллегиальностью. Манифестом от 8 сентября 1802 были учреждены должности министров (внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, военно-сухопутных сил, военно-морских сил и иностранных дел). Сохранившиеся до того времени коллегии были расписаны между министрами, при которых для сношения с коллегиями были первоначально учреждены только канцелярии ("департаменты"). В одних случаях в состав М. вошла одна коллегия (Военная, Адмиралтейская, Коммерции), в других - по нескольку коллегий. Министры входили в состав Сената и Комитета министров и имели право личного доклада царю. С июня 1803 руководство отдельными отраслями управления в отдельных М. полностью сосредоточивается в М. (например, М. внутренних дел). В 1810 последовало более чёткое распределение дел между М.; министры по должности стали членами Государственного совета. Разработанное М. М. Сперанским "Общее учреждение министерств" (25 июня 1811) завершило министерскую реформу: определило окончательно единоначалие как основной организационный принцип организации и деятельности М., установило единообразие их структуры, делопроизводства и отчётности, систему взаимоотношений их структурных частей внутри М., а также с другими учреждениями и т. п. Каждое М. возглавлялось министром, который имел заместителя (товарищ министра); министр и его заместитель назначались царём. При министре был совещательный орган из начальников структурных частей М. - совет министра (впоследствии - Совет министерства), а для связи со всеми структурными частями - канцелярия министра (М.). Исполнительный аппарат каждого М. состоял из департаментов (от 1 до 9). В состав М. входили и т. н. "особенные установления" (особые канцелярии для важных и секретных дел), учёные комитеты, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Внутри М. была установлена бюрократическая соподчинённость чиновников и крайняя бюрократическая централизация: вся полнота власти и окончательное решение большинства дел принадлежали только министрам. М. управляли подчинёнными им местными учреждениями с помощью циркуляров и распоряжений (в гражданских учреждениях) и приказов (в военных); проводили ревизии подчинённых учреждений, обязанных ежегодно представлять в М. отчёты, разного рода ведомости и т. д. Министры подавали ежегодные финансовые отчёты в министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и предприятиях к усовершенствованию" - царю. С разрешения царя министр мог входить в Государственный совет с представлениями об изменении, отмене старых законов и принятии новых. Разработанные в М. и специальных комиссиях (комитетах) законопроекты утверждались царём в Государственном совете или сразу после обсуждения - в Комитете министров, в других высших комитетах и во время личных докладов министров царю, установившихся регулярно с 20-х гг. 19 в. После 1811 "Общее учреждение министерств" было распространено на большинство М. К 1861 существовало 9 М. Усложнение задач управления государством породило чёткое разграничение функций не только в центре, но и на местах. М. с их местными органами составили отдельные ведомства со своими административными порядками, штатом чиновников, бюджетом, а иногда даже ведомственным территориальным делением, не совпадавшим с общим административным делением (ведомственные округа). С течением времени в министерской организации произошли изменения: увеличилось число товарищей министров, усложнилась внутренняя организация М. и т. д. В 60-70-х гг. 19 в. значительно расширился круг вопросов, решаемых органами М., а также начальниками отдельных их структурных частей. В связи с этим в ряде М. отдельные департаменты были преобразованы в главные управления и управления, появились отделы, имевшие иную организацию, чем департаменты. Возросло число совещательных советов и комитетов, в состав которых привлекались представители буржуазии и буржуазной интеллигенции. К концу 19 в. особенно усложнилась организация министерства внутренних дел - основного карательного органа самодержавия, заведовавшего администрацией, полицией, жандармерией и политическим сыском (с 1880), цензурой и пр. Несмотря на все эти перемены, в организации М. до 1917 сохранились основные принципы, заложенные "Общим учреждением министерств" 1311. К 1917 в России существовало 12 М. После свержения самодержавия в 1917 все М. подвергались в большей или меньшей степени реорганизации: было упразднено министерство императорского двора, отдельные структурные части министерства внутренних дел и министерства юстиции; в некоторых М. созданы новые структурные части; проведена известная демократизация ведомств. Со 2 марта по 25 октябрь 1917 сменилось четыре состава министров буржуазного Временного правительства. Великая Октябрьская социалистическая революция ликвидировала все М. помещичье-буржуазной России.

М. в дореволюционной России (1802-1917, по старому стилю): внутренних дел (1802-1917); военное (1802-1917, до 1808 - военно-сухопутных сил); морское (1802-1917, до 1815 - морских сил); иностранных дел (1802-1917); финансов (1802-1917); народного просвещения (1802-1917; в 1817-1824 - духовных дел и народного просвещения); коммерции (1802-10); путей сообщения (1865-1917; в 1809-10 - Главное управление водяных и сухопутных сообщений; в 1810-32 - Главное управление путей сообщения; в 1832-65 - Главное управление путей сообщения и публичных зданий); императорского двора и уделов (1826-1917; в 1852-56 разделено на М. императорского двора и М. уделов; с 16 марта по 25 октября 1917 - Главное управление уделов): земледелия (1915-17; в 1837-94 - М. государственных имуществ; в 1894-1905 - М. земледелия и государственных имуществ; в 1905-15 - Главное управление землеустройства и земледелия); полиции (1810-19): почт и телеграфов (1865-68; 1880-81; 5 мая - 25 октября 1917); юстиции (1802-1917); торговли и промышленности (1905-17); труда (5 мая - 25 октября 1917): продовольствия (5 мая - 25 октября 1917); вероисповеданий (5 августа - 25 октября 1917); государственного призрения (5 мая - 25 октября 1917).

Лит.: Ерошкин Н. П., История государственных учреждений дореволюционной России, 2 изд., М., 1968; Справочник по истории дореволюционной России, М., 1971, с. 176-97.
? Н. П. Ерошкин.
В Ссср М. - центральный орган государственного управления, осуществляющий руководство определённой отраслью народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. Важнейшая часть сов. государственного аппарата. Главная задача каждого хозяйственного М. - обеспечение всемерного развития порученной ему отрасли как составной части народного хозяйства СССР, высоких темпов развития производства и производительности труда, выполнения заданий государственного плана и строгого соблюдения государственной дисциплины, рационального использования капитальных вложений и повышения их эффективности и т. д. Плановое руководство отраслью М. про водит на научной основе с учётом требований комплексного развития всего народного хозяйства СССР в целом, союзных республик и отдельных экономических районов. Правовое положение М. определяется Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик, Общим положением о министерствах СССР 1967 (СП СССР, 1967, Ї 17, ст. 116), положениями об отдельных М. и др.
Советское М. - преемники народных комиссариатов, созданных в первые же дни после победы Октябрьской революции 1917. Законом от 15 марта 1946 "О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик" наркоматы были преобразованы в М.
В соответствии с Конституцией СССР, М. образуются Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик. Деятельность М. объединяется и направляется Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик. М. СССР подразделяются на общесоюзные (руководят порученной им отраслью на всей территории СССР, непосредственно или через создаваемые ими органы) и союзно-республиканские (руководят соответствующими отраслями через одноимённые М. союзных республик).
На 1 января 1974 в СССР насчитывалось 29 общесоюзных и 31 союзно-республиканских М. СССР, большинство из них - хозяйственные М., руководящие различными отраслями народного хозяйства СССР.
К общесоюзным относятся М.: авиационной промышленности; автомобильной промышленности; внешней торговли; газовой промышленности; гражданской авиации; машиностроения; машиностроения для животноводства и кормопроизводства; машиностроения для лёгкой и пищевой промышленности и бытовых приборов; медицинской промышленности; морского флота; нефтяной промышленности; оборонной промышленности; общего машиностроения; приборостроения, средств автоматизации и систем управления; путей сообщения; радиопромышленности; среднего машиностроения; станкостроительной и инструментальной промышленности; строительного, дорожного и коммунального машиностроения; строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности; судостроительной промышленности; тракторного и с.-х. машиностроения; транспортного строительства; тяжёлого, энергетического и транспортного машиностроения; химического и нефтяного машиностроения; химической промышленности; целлюлозно-бумажной промышленности; электронной промышленности; электротехнической промышленности.
К союзно-республиканским относятся М.: внутренних дел; высшего и среднего специального образования; геологии; заготовок; здравоохранения; иностранных дел; культуры; лёгкой промышленности; лесной и деревообрабатывающей промышленности; мелиорации и водного хозяйства; монтажных и специальных строительных работ; мясной и молочной промышленности; нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности; обороны; пищевой промышленности; промышленного строительства; промышленности строительных материалов; просвещения; рыбного хозяйства; связи; сельского строительства; сельского хозяйства; строительства; строительства предприятий тяжёлой индустрии; торговли; угольной промышленности; финансов; цветной металлургии; чёрной металлургии; энергетики и электрификации; юстиции.
М. СССР решает все вопросы по соответствующим отрасли в пределах предоставленных ему прав. Решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, М. может передавать одноимённым М. союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения. В союзных республиках также существуют два вида М.: союзно-республиканские (находятся в подчинении как Совета Министров союзных республик, так и одноимённого союзно-республиканского М. СССР) и республиканские (подчиняются только Совету Министров союзной республики). Например, в РСФСР образованы следующие республиканские М.: автомобильного транспорта; бытового обслуживания населения; жилищно-гражданского строительства; жилищно-коммунального хозяйства; местной промышленности; речного флота; социального обеспечения; строительства и эксплуатации автомобильных дорог; топливной промышленности.
М. возглавляется министром, который назначается Верховным Советом по представлению председателя Совета Министров (в период между сессиями Верховного Совета назначение министров и освобождение их от должности производится Президиумом Верховного Совета, с последующим утверждением Верховным Советом), заместители министра назначаются Советом Министров.
Министр СССР несёт персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на М.; в пределах компетенции М. он издаёт приказы и инструкции, руководствуясь при этом действующими законами, постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Приказы и инструкции, а также указания министра обязательны для одноимённых М. союзных республик, предприятий, организаций и учреждений системы М. Для рассмотрения и решения основных вопросов деятельности М. образуется коллегия (под председательством министра), в состав которой входят заместитель министра (по должности) и члены коллегии, утверждаемые Советом Министров. Важную роль в деятельности М. играет научно-технический (научный) совет, состоящий из крупных учёных и высококвалифицированных специалистов данной отрасли, новаторов производства и представителей научно-технических обществ и других организаций.
Для рассмотрения хозяйственных споров между входящими в его систему предприятиями, организациями и учреждениями М. образует арбитраж, положение о котором утверждается министром (см. также Государственный арбитраж).
В своей деятельности М. руководствуются курсом КПСС на развитие демократических начал в управлении, на создание условий для проявления инициативы и активного участия трудящихся и их общественных организаций в работе по совершенствованию государственного управления, ускорению экономического и социального развития, наиболее полному использованию имеющихся резервов. Эта работа требует постоянного укрепления государственной дисциплины и социалистической законности. Успех работы М. в значительной мере зависит от правильного сочетания коллегиальности в обсуждении и решении всех вопросов с единоначалием, установлением точной ответственности должностных лиц за состояние дел на порученном участке работы и выполнение конкретных заданий.
Важнейшее значение для повышения роли М. в системе органов советского государственного управления имели решения Сентябрьского (1965) пленума ЦК КПСС по вопросам дальнейшего улучшения управления промышленностью и строительством. Пленум признал необходимым восстановить на качественно новой основе отраслевой принцип управления народным хозяйством через М., отказавшись от действовавшего с 1957 территориального принципа управления через совнархозы.
Организационная работа М. направлена на совершенствование структуры управления, стиля и методов руководства, внедрение научной организации управления с применением электронно-вычислительной техники и других современных технических средств. Во многих М. созданы отраслевые автоматизированные системы управления, которые в дальнейшем будут объединены в единую общегосударственную автоматизированную систему управления.
В зарубежных социалистических странах М. образуются, как правило, высшими органами государственной власти. М. возглавляет единоличный руководитель - министр, входящий в состав правительства; он назначается на должность высшим органом государственной власти и несёт перед ним ответственность за свою деятельность. В республиках с единоличным президентом (председателем) изменения в составе правительства производятся президентом с последующим утверждением высшим органом государственной власти. При министре, как правило, образуется коллегия, в состав которой наряду с министром входят заместительминистра и отдельные руководящие работники М. В ЧССР в 1968 в М. введена должность государственного секретаря, являющегося как бы соруководителем федерального М. (он входит наряду с министром в состав правительства). Если министр является гражданином одной из республик, входящих в состав ЧССР, то государственный секретарь должен быть гражданином другой республики. Этим обеспечивается пропорциональное представительство Чехии и Словакии в союзном правительстве. На Кубе образование М., а также назначение и освобождение от должности министров осуществляются декретом президента. В некоторых зарубежных социалистических странах министры при вступлении в должность приносят присягу в верности народу и государству. В Югославии система М. была упразднена в 1953, вместо М. созданы федеральные государственные и союзные секретариаты, функции которых близки к функциям М. других социалистических государств.
? В. Н. Ершов.
В буржуазных государствах М. осуществляют исполнительную деятельность и руководят отдельными отраслями управления. Глава М. - обычно деятель, входящий в состав правительства. В некоторых странах М. образуются на основании актов высших законодательных органов (например, в США) или главы государства (например, во Франции), в некоторых странах (например, в Великобритании) - на основе законов или актов правительства. Число М. и распределение компетенции между ними определяются практически главой правительства или главой исполнительной власти (премьер-министром, президентом). М. как органы управления появились в западно-европейских странах в 16-17 вв. Министр, которому поручалось руководство отраслью управления, направлял деятельность М. по указанию назначившего его монарха и нёс ответственность непосредственно перед ним. С установлением в ряде стран конституционной монархии и развитием парламентаризма сложился институт ответственности министров перед парламентом. В период домонополистического капитализма деятельность М. ограничивалась, как правило вопросами внешней политики, руководства армией, полицией, средствами связи, сбором налогов. В период монополистического капитализма с ростом буржуазной государственной машины и усилением исполнительной власти число М. в буржуазных государствах постоянно увеличивается, усложняется их структура и расширяются функции.
После 2-й мировой войны 1939-45 наряду с традиционными М. были образованы М. в сфере регулирования экономики, здравоохранения и социального обеспечения, по проблемам идеологии и пропаганды. Важнейшую роль играют М., осуществляющие руководство вооруженными силами, а также выполняющие охранительные функции (М. обороны, внутренних дел, юстиции). Растёт число М., осуществляющих идеологические и социальные функции буржуазного государства (информации, культуры, образования). Вместо одного М. иностранных дел в ряде государств образуется целая система внешнеполитических М., значительное место в деятельности которых занимают проблемы внешнеэкономических связей. В 60-х - начале 70-х гг. 20 в. в большинстве стран система М. перестроена на основе т. н. функциональной специализации. М. можно классифицировать по сфере деятельности (например, М. федеральные и отдельных штатов в США), по функциям (общей компетенции, отраслевые и т. д.), по принципам построения (внутренняя структура). Одна из характерных черт персонала М. - деление на несменяемых профессиональных чиновников и т. н. политических администраторов, смещаемых при смене правительства (как правило, это глава М. - министр, государственный секретарь в США и т. д.). Министр назначается и смещается главой исполнительной власти или правительства (президентом в США и Франции, премьер-министром в Великобритании и т. д.). В некоторых государствах (например, в Великобритании) министр должен быть членом парламента, во Франции, напротив, - депутатский мандат несовместим с министерским постом. В республике президентского типа (например, в США) министр не может быть членом законодательного органа. Роль высших слоёв постоянного профессионального чиновничества М. в принятии важных политических решений, в законодательном процессе и в осуществлении судебных функций (т. н. административная юстиция) постоянно возрастает.
Внутренняя структура М. чрезвычайно разнообразна даже в пределах одной страны. Она зависит от размера М., объёма и характера его деятельности. М. имеют центральный аппарат, иногда также региональный и местный аппарат в отдельных частях страны. При М. существуют различные вспомогательные органы (совещательные и консультативные комитеты, межведомственные координационные управления, автономные специализированных организаций и т. д.).
В эпоху государственно-монополистического капитализма М. - важные организационно-правовые каналы в центральном аппарате управления, с помощью которых обеспечивается соединение силы монополий с силой государства в единый механизм путём создания смешанных органов, непосредственного привлечения бизнесменов к работе М. и др. Однако в развитых капиталистических странах, где происходит процесс усиления личной власти главы государства или правительства, важнейшие вопросы управления изымаются из компетенции М. и решаются главой исполнительной власти и его аппаратом.
Лит.: Административное право, М., 1970, с. 69-84, 132-41; Конституционный механизм диктатуры монополий, М., 1964.
? Н. С. Крылова.